Décembre 2018

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Tirana-Alger, les enseignements du projet

Synthèse de la table ronde publique

 

A l’occasion de l’atelier métropolitain organisé sur le territoire Tirana-Durrës par l’AVITEM, l’AFD, la GIZ et le CMI, une soirée-débat a été organisée le jeudi 13 décembre 2018 à l’auditorium du Musée National d’Histoire. Nevin Bilali, Directrice des Projets à la Municipalité de Tirana et Amine Benaissa, Architecte-Urbaniste, ont d’abord présenté le développement d’un projet métropolitain dans les contextes de Tirana-Durrës et du Grand Alger. Ces interventions ont été complétées par deux présentations sur la capacité de porter des projets prioritaires par Dominique Hautbergue, Responsable Balkans Occidentaux à l’AFD et sur la relation entre gouvernements et gouvernance par Meinolf Spiekermann, Chef du projet CoMun à la GIZ. Marie Baduel, Directrice Stratégie de l’AVITEM, a animé le débat.

 

D’emblée, la discussion s’ouvre sur la prise en compte d’un fait : les habitants se concentrent dans quelques aires urbaines, la population étant attirée par les opportunités d’emploi et de services. La population d’Alger a ainsi été multipliée par 10 en 50 ans et atteint environ 3 millions et demi d’habitants, ce qui correspond à environ 15% de la population d’Algérie ; de même, le nombre d’habitants à Tirana est en augmentation constante alors que la plupart des villes d’Albanie perdent leur population. Toutefois, Marie Baduel précise que les métropoles ne sont pas des « villes en grand ». Elles se définissent plutôt par un ensemble de liens qui tissent un système territorial à la grande échelle. Des réseaux de circulation de personnes, de marchandises, d’assainissement, de gestion des déchets, d’activités agricoles, de services publics comme l’éducation ou la santé font émerger des pôles fortement dépendants les uns des autres. Les habitants ne s’installent, ne travaillent, ne vivent donc pas seulement dans les centres-villes mais également dans les différents pôles de ce nouveau système territorial.

 

Si les métropoles représentent de véritables opportunités de croissance, d’innovation et d’internationalisation, elles posent aussi de grands défis. Le premier défi est celui de la soutenabilité et de la résilience au changement climatique : ces territoires sont fortement consommateurs de ressources et émetteurs de pollution. Le deuxième défi est celui de l’inclusion sociale : ce sont également dans ces territoires que les différences sociales sont les plus fortes, que les inégalités d’accès aux services publics, à l’emploi ou à un cadre de vie sain sont exacerbées. Les intervenants de la table ronde soutiennent qu’un projet métropolitain est donc nécessaire pour équilibrer le développement de ces territoires. Pour cela, façonner une vision à la grande échelle et adopter des choix politiques clairs inscrits dans un système d’actions est une étape essentielle pour organiser la cohérence métropolitaine. Nevin Bilali souligne que les politiques mises en place par la Municipalité de Tirana avancent dans une direction claire grâce à une volonté politique affirmée traduite dans le Plan Stratégique qui définit de grandes orientations pour l’horizon 2030. De même, Amine Benaissa indique que le choix de l’échelle du Grand Alger dans l’élaboration du Plan Stratégique a dû être défendue contre les opposants de cette approche qui dépassait les frontières administratives des communes.

 

Les visions métropolitaines du Grand Alger et de Tirana proposent à ce titre plusieurs systèmes d’infrastructures territoriales d’environnement et de mobilité. D’une part, l’urbanisation rapide en périphérie menace les espaces naturels et agricoles dans ces deux métropoles. A Tirana, un projet de forêt orbitale autour de la capitale est pensé comme un instrument de structuration de la ville en délimitant les zones urbanisables et crée un complexe économique et environnemental. La forêt orbitale est le point d’ancrage d’une stratégie de promotion de l’agriculture périurbaine mais aussi d’un ensemble de villages vus comme des relais du développement de l’agrotourisme et de la préservation du patrimoine culturel. De même sur le Grand Alger, la décision a été prise de n’ouvrir aucun nouvel hectare à l’urbanisation du point de vue réglementaire : les ceintures vertes sont également conçues pour bloquer l’étalement urbain et préserver les ressources, même si elles ne sont pas forcément le relais d’un système économique et environnemental plus large. D’autre part, l’élaboration d’un système de mobilité à la grande échelle est un autre défi pour faciliter la circulation des flux au sein de ces deux métropoles. A Tirana, un travail sur le partage multimodal et une promotion des modes de mobilité douce participe d’un système de mobilité durable, qui ne dépasse cependant pas les limites de la ville. La connexion avec les autres pôles de la métropole est en effet assurée par le Ministère de l’Equipement et de l’Energie. Sur le Grand Alger, le développement métropolitain est structuré par un réseau routier, système de mobilité et de structuration urbaine. Il connecte aux principaux carrefours des projets urbains d’envergure marqués par une densité urbaine, une mixité fonctionnelle et des équipements métropolitains.

 

Mais la perspective d’une vision stratégique, dont l’élaboration nécessite parfois un temps long, ne doit pas bloquer l’action. La mutation du territoire peut être d’abord engagée par quelques projets moteurs, qui amorcent une dynamique métropolitaine. Dominique Hautbergue explique qu’à Nouméa, lorsque l’AFD a été sollicitée pour élaborer un projet de système de bus en site propre, le premier niveau de réflexion s’est d’abord porté sur le bassin pertinent du projet. Cette démarche a amené à inclure des collectivités dont le périmètre n’était pas initialement intégré au projet. Un système de gouvernance à la grande échelle a donc été mis en place, prenant au fur et à mesure de nouvelles compétences de mobilité, d’assainissement, de grands équipements. Ces projets moteurs activent ainsi les connexions entre différents acteurs, échelles et secteurs. Ils fédèrent également les énergies et investissements en améliorant les services aux habitants. A Tirana, Nevin Bilali précise que l’un des premiers travaux entrepris par le Maire était de réhabiliter un terrain de jeu près du grand lac. Malgré les contestations nombreuses, la réhabilitation a montré qu’un espace public de qualité destiné aux enfants pouvait voir le jour. Ce projet qui a remporté l’adhésion d’un grand nombre de citoyens a ensuite été multiplié dans d’autres quartiers faisant ici un projet-système à la grande échelle.

 

Afin de réaliser de tels projets moteurs, les intervenants de la table ronde soutiennent la possibilité d’un modèle de gouvernance à l’échelle métropolitaine en dehors de tout gouvernement métropolitain. Cette échelle croise nécessairement différentes unités administratives qui ne se regroupent que rarement dans une nouvelle structure métropolitaine, et notamment en Méditerranée. Meinolf Spiekermann s’appuie sur l’exemple de la Région Métropolitaine de Hambourg pour montrer que c’est la concertation entre acteurs qui fait métropole. Si aucune nouvelle institution n’y a été créée, un grand nombre de communes se sont fédérées autour d’un intérêt commun, avec comme outil de pilotage un pôle métropolitain qui assure le rôle de coordinateur et de maitrise d’ouvrage pour certains projets emblématiques. Ce modèle encourage une coopération flexible à géométrie variable, fondée sur la libre adhésion des parties. La ville de Stade, pôle secondaire de la métropole, choisit ainsi de s’associer avec Hambourg pour améliorer les services aux habitants mais également pour stimuler son attractivité au niveau international.

 

Les outils d’aménagement doivent donc être au service de la vision politique, des projets moteurs et du modèle de gouvernance adapté. Marie Baduel souligne l’essoufflement de la planification traditionnelle qui crée un décalage constant entre intentions projetées et réalité du terrain, la planification ne devant être la traduction réglementaire d’un projet politique et de gouvernance large. De même, pour Amine Benaissa il est nécessaire de concevoir un cadre évolutif, c’est pourquoi il décide d’écrire le Plan Stratégique du Grand Alger « à l’encre et au crayon ». S’il n’est pas envisageable de démarrer un projet sans ligne directrice, celui-ci doit suivre l’évolution du territoire, les besoins des habitants et les initiatives de la sphère privée « dans un équilibre entre concertation et détermination ». Sur le Grand Alger, la Commission d’Architecture et d’Urbanisme de la Wilaya a ainsi pu intégrer des initiatives publiques et privées déjà existantes au plan d’ensemble. En revanche, l’existence d’un cadre solide, bien qu’évolutif, n’est pas remise en question : lorsqu’un système d’action a été construit, la planification est aussi le meilleur moyen de sécuriser sur le long terme les réalisations et le financement comme le rappelle Dominique Hautbergue. Le projet doit continuer à se développer, en faisant bénéficier la population mais également en permettant la rentabilité sur le long terme à l’emprunteur, y compris dans des contextes politiquement instables.

 

Pour conclure, retenons que sous l’impulsion d’une volonté politique, les projets métropolitains peuvent créer une vision à la grande échelle de l’avenir de ces territoires, à partir de quelques projets moteurs et grâce à un modèle de gouvernance à géométrie variable, dans un cadre réglementaire solide mais néanmoins évolutif. Les intervenants de la table ronde soulignent que l’objectif est de rendre les métropoles « aimables », pour les habitants comme pour l’environnement. Pour finir, l’AFD confirme que des financements sont disponibles pour tous les projets de qualité.

 

Coline Ulusakarya